Tribune libre : « Le respect du droit est consubstantiel à la démocratie ; un pouvoir qui ne respecte pas les règles de droit est enclin à l’autoritarisme, voire à la dictature. »

Par Francis Hubert Aubame, Président du Parti Souverainistes-Écologistes (Libreville, 26 février 2026)

Des dirigeants d’entreprises manquent à leurs obligations légales envers la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) au titre des cotisations sociales. Bien évidemment cette attitude est repréhensible et le gouvernement a raison de s’organiser en prenant les mesures conservatoires qui s’imposent.

L’arrêté interministériel n° 00007/MASPEF/MIS/MDN, pris conjointement par les Ministres chargés des Affaires Sociales, de l’Intérieur et de la Défense Nationale, prononce donc une interdiction générale et automatique de sortie du territoire national à l’encontre de tout dirigeant d’entreprise débitrice de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS) au titre des cotisations sociales. Cependant cette mesure, fondée sur l’article 34 alinéa 3 nouveau de la loi n° 37/2023 du 23 juillet 2023, appelle de sérieuses réserves de légalité.

La liberté d’aller et venir constitue, en droit gabonais comme en droit international, une liberté fondamentale de rang constitutionnel dont la restriction ne saurait être prononcée que par l’autorité judiciaire, seule gardienne des libertés individuelles. En procédant par voie d’arrêté ministériel, sans intervention d’un juge et sans garanties procédurales suffisantes, les auteurs de cet acte violent plusieurs normes de droit positif gabonais, de droit communautaire africain et de droit international auxquelles le Gabon est partie. Le présent argumentaire démontre successivement l’inconstitutionnalité de la mesure (I), sa contrariété aux normes supra-législatives africaines et internationales (II) et son illégalité au regard de la légalité ordinaire (III).

L’INCONSTITUTIONNALITÉ DE L’ARRÊTÉ PORTE SUR UNE ATTEINTE À UNE LIBERTÉ FONDAMENTALE GARANTIE PAR LE CONSTITUANT GABONAIS

  La liberté d’aller et venir est un droit constitutionnel protégé

La Constitution gabonaise du 26 mars 1991, telle que révisée, consacre expressément les libertés fondamentales de la personne humaine dans son Préambule et dans ses dispositions relatives aux droits et libertés des citoyens. Le Préambule dispose que la République gabonaise « garantit à tous les droits et libertés fondamentaux inscrits dans la Déclaration universelle des droits de l’homme » et dans les instruments internationaux ratifiés par le Gabon. La liberté d’aller et venir, incluant le droit de quitter librement le territoire national, fait partie de ces libertés fondamentales à valeur constitutionnelle.

La Cour constitutionnelle gabonaise a réaffirmé ce principe en rappelant que toute restriction aux droits et libertés fondamentaux doit être prévue par la loi et ne peut être ordonnée que sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Dès sa décision n° 002/93/CC du 28 janvier 1993, relative à la conformité à la Constitution du décret n° 2056/PR/MDNSI fixant les modalités de délivrance et de renouvellement de la carte nationale d’identité, la Cour a posé que tout acte réglementaire susceptible de faire obstacle à l’exercice des droits des citoyens viole les dispositions constitutionnelles protectrices des libertés fondamentales, et en a prononcé l’annulation partielle. La Cour a par ailleurs constamment affirmé, à travers une jurisprudence abondante dans le domaine du respect des droits et libertés fondamentaux, que la conformité d’un acte à la Constitution s’apprécie non seulement par rapport aux dispositions de celle-ci, mais aussi par rapport à l’ensemble du bloc de constitutionnalité, incluant les instruments internationaux rattachés au Préambule. En effet, conformément à l’article 8 alinéa 2 de la Constitution gabonaise, « nul ne peut être poursuivi, arrêté ou détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu’elle a prescrites ». Par analogie directe, nul ne peut être privé de sa liberté de circulation que dans les conditions fixées par la loi et sous le contrôle du juge.

La réserve de compétence judiciaire pour les mesures privatives de liberté

En droit gabonais, c’est à l’autorité judiciaire, et non à l’autorité administrative, qu’il appartient de restreindre les libertés individuelles. L’article 73 de la Constitution gabonaise consacre le principe selon lequel « l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle ». Cette disposition est d’une portée générale et s’applique à toute mesure portant atteinte substantielle à la liberté d’aller et venir, y compris l’interdiction de quitter le territoire.

L’interdiction de sortie du territoire constitue une restriction grave et directe à la liberté d’aller et venir. Elle ne saurait donc être prononcée par décision ministérielle sans contrôle préalable ou concomitant du juge judiciaire. Le fait que l’article 34 al. 3 de la loi n° 37/2023 délègue cette compétence aux Ministres chargés de l’Intérieur et de la Défense Nationale ne saurait suffire à légitimer cette délégation inconstitutionnelle : le législateur lui-même ne peut priver le juge de sa compétence constitutionnelle en matière de libertés individuelles.

Le mécanisme prévu par l’arrêté est d’autant plus problématique qu’il opère de manière automatique, sans que le dirigeant concerné ne soit entendu préalablement, sans fixation d’un seuil minimal de dette, sans voie de recours spécifique organisée, et sans contrôle judiciaire a priori. L’article 3 de l’arrêté conditionne la levée de la mesure au seul paiement des cotisations, transformant ainsi une mesure conservatoire en instrument de coercition patrimoniale, ce qui excède manifestement la compétence de l’autorité administrative

LA CONTRARIÉTÉ AUX NORMES SUPRA-LÉGISLATIVES AFRICAINES ET INTERNATIONALES

Les instruments régionaux africains ratifiés par le Gabon

La Charte africaine des droits de l’homme et des peuples, adoptée le 27 juin 1981 à Nairobi et ratifiée par le Gabon, dispose en son article 12, alinéa 2 : « Toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays. Ce droit ne peut faire l’objet de restrictions que si celles-ci sont prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la morale publiques.》

La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a précisé, dans ses décisions et lignes directrices sur les conditions d’arrestation, que les restrictions à la liberté de circulation doivent satisfaire un triple test : elles doivent être (i) prévues par la loi, (ii) nécessaires dans une société démocratique et (iii) proportionnées au but légitime poursuivi. Or l’arrêté litigieux prononce une interdiction générale, sans individualisation de la mesure, sans appréciation du niveau réel d’endettement, et sans proportion entre la gravité de la dette et la restriction de la liberté fondamentale.

Par ailleurs, la Commission africaine, dans l’affaire Constitutional Rights Project c. Nigeria (Communications 60/91, 87/93, 101/93), a jugé incompatible avec la Charte africaine toute restriction aux droits fondamentaux opérée sans garanties procédurales suffisantes ni voies de recours effectives. Ce standard est directement transposable au cas d’espèce.

Le droit international des droits de l’homme

 Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP), ratifié par le Gabon, énonce en son article 12, paragraphe 3, que les restrictions à la liberté de circulation « doivent être prévues par la loi, nécessaires pour protéger la sécurité nationale, l’ordre public, la santé ou la morale publiques, ou les droits et libertés d’autrui, et compatibles avec les autres droits reconnus dans le présent Pacte. » Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a précisé dans son Observation générale n° 27 (1999) que les restrictions à la liberté de circulation ne peuvent être imposées à des fins purement financières ou fiscales que sous réserve d’un contrôle judiciaire effectif et d’une proportionnalité stricte.

La Cour de justice de la CEDEAO a développé une jurisprudence constante selon laquelle toute mesure restrictive de la liberté de circulation d’un individu, prise par voie administrative sans contrôle judiciaire préalable ou immédiat, constitue une violation des droits humains fondamentaux (CEDEAO, Hissène Habré c. Sénégal, 2010 ; Dame Hadijatou Mani c. Niger, 2008). Bien que le Gabon ne soit pas membre de la CEDEAO et que ces décisions ne lui soient pas opposables, elles présentent une valeur indicative et interprétative certaine  : elles cristallisent un standard régional africain de protection des libertés fondamentales auquel la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples, elle-même compétente à l’égard du Gabon, se réfère dans ses propres décisions et lignes directrices.

Enfin, la Convention de Vienne sur les droits des traités de 1969, à laquelle le Gabon est partie, impose au principe de pacta sunt servanda que le droit interne ne peut être invoqué pour justifier la violation des obligations conventionnelles (article 27). Les autorités gabonaises ne peuvent donc se retrancher derrière la loi n° 37/2023 pour s’exonérer de leurs obligations internationales en matière de protection de la liberté de circulation.

 L’ILLÉGALITÉ DE L’ARRÊTÉ AU REGARD DE LA LÉGALITÉ ORDINAIRE GABONAISE

L’incompétence des auteurs de l’acte

L’arrêté est signé par les ministres chargés des Affaires Sociales, de l’Intérieur et de la Défense Nationale. Or, en droit administratif gabonais, la compétence pour prononcer des mesures restrictives de liberté individuelle appartient, par délégation constitutionnelle, à l’autorité judiciaire et non à l’autorité administrative. La loi n° 37/2023, en habilitant les ministres à prononcer une telle mesure, procède à une délégation inconstitutionnelle de compétence.

Par ailleurs, le principe de légalité des actes administratifs, consacré par la jurisprudence du Conseil d’État gabonais, impose que tout arrêté ministériel s’inscrive dans le cadre des attributions légales du ministre signataire. Or, aucune des lois organiques régissant les attributions du Ministère de l’Intérieur ni du Ministère de la Défense Nationale ne leur confère un pouvoir général d’interdiction de sortie du territoire à des fins de recouvrement de créances sociales. L’arrêté excède donc les attributions légales de ses signataires.

Le détournement de procédure et la violation des droits de la défense

Le mécanisme institué par l’arrêté constitue un détournement des voies de droit ordinaires du recouvrement des créances. En droit gabonais comme en droit OHADA applicable au Gabon, le recouvrement des créances est soumis aux procédures établies par l’Acte uniforme portant organisation des procédures simplifiées de recouvrement et des voies d’exécution (AUPSRVE), adoptée en 1998 et révisée en 2023. Ces procédures prévoient l’intervention obligatoire d’un juge, le respect du contradictoire et des droits de la défense.

En instituant une voie de pression administrative directe – l’interdiction de sortie du territoire – sans recours préalable aux voies judiciaires de droit commun, l’arrêté contourne l’Acte uniforme OHADA et viole le droit du dirigeant à un procès équitable garanti par l’article 47 de la Constitution gabonaise et l’article 7 de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples.

Le dirigeant visé par une interdiction de sortie n’est ni entendu préalablement, ni informé de façon contradictoire des motifs précis de la mesure, ni mis en mesure de contester le bien-fondé de la créance avant que la mesure ne soit prononcée. Cette absence de procédure contradictoire constitue en elle-même une violation flagrante des droits de la défense, principe général de droit reconnu par toutes les juridictions gabonaises et africaines.

La violation du principe de proportionnalité

Même à supposer que la restriction de la liberté de circulation puisse être prononcée par voie administrative dans des hypothèses exceptionnelles, encore faudrait-il que la mesure soit proportionnée au but poursuivi. Or l’arrêté s’applique à tout dirigeant d’entreprise débitrice, quel que soit le montant de la dette, quelle que soit la bonne ou mauvaise foi du dirigeant, quelle que soit l’ancienneté de la créance ou l’existence de contestations pendantes. Cette automaticité radicale est incompatible avec le principe de proportionnalité, d’application générale en droit gabonais et consacré par la Cour constitutionnelle dans ses décisions relatives aux restrictions aux libertés fondamentales. La référence doctrinale sur ce point est l’étude rédigée par Louise Angue, ancien membre de la Cour constitutionnelle gabonaise, intitulée « La proportionnalité dans la jurisprudence de la Cour constitutionnelle du Gabon », publiée dans le Bulletin n° 9 de l’ACCF (Association des Cours Constitutionnelles Francophones), édité à l’occasion de la Ve Conférence des chefs d’institution tenue à Libreville du 8 au 13 juillet 2008

L’absence de limitation temporelle, source d’inconventionnalité et d’illégalité

 L’arrêté ne fixe aucune durée maximale à l’interdiction de sortie du territoire qu’il institue. L’article 3 conditionne uniquement la levée de la mesure à « l’acquittement des cotisations sociales », sans qu’aucun délai butoir ne soit prévu. Cette indétermination temporelle est constitutive d’une illégalité autonome et distincte, qui se greffe sur l’ensemble des vices déjà relevés.

En droit gabonais, le principe de sécurité juridique, reconnu comme principe général de droit par la jurisprudence administrative, impose que toute mesure restrictive de liberté soit limitée dans le temps de façon prévisible et certaine. À défaut, la personne visée se trouve dans l’impossibilité d’anticiper la durée de l’atteinte portée à ses droits, ce qui est incompatible avec l’État de droit. La Cour constitutionnelle gabonaise a rappelé à plusieurs reprises que la prévisibilité de la loi et des actes administratifs constitue une exigence constitutionnelle découlant du principe de sécurité juridique.

Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies, dans son Observation générale n° 27 relative à l’article 12 du PIDCP, a expressément posé que les restrictions à la liberté de circulation ne peuvent être ni illimitées dans le temps, ni indéfiniment reconduites sans réexamen judiciaire périodique. Une interdiction de sortie du territoire qui demeure en vigueur aussi longtemps que la dette n’est pas soldée — sans aucune borne temporelle ni mécanisme de révision — contrevient directement à cette exigence.

La Commission africaine des droits de l’homme et des peuples a confirmé cette position dans sa Résolution ACHPR/Res.5(XI)92 sur le droit à un recours et à un procès équitable, en soulignant que toute mesure restrictive de liberté doit être « délimitée dans le temps et assortie de garanties de révision périodique ». En l’absence de telles garanties, la mesure revêt un caractère perpétuel de facto, assimilable à une sanction déguisée, ce que ni la Constitution gabonaise, ni les instruments africains et internationaux ne sauraient tolérer.

Sur le plan du droit OHADA, applicable au Gabon, l’Acte uniforme portant organisation des procédures simplifiées de recouvrement encadre strictement la durée des mesures conservatoires obtenues en justice, en imposant des délais de confirmation et de caducité. L’arrêté litigieux, en créant une mesure d’effet équivalent mais d’une durée indéterminée et sans contrôle judiciaire, crée une distorsion inadmissible avec le régime OHADA, dont le Gabon est tenu de respecter la primauté.

Enfin, l’indétermination temporelle aggrave la violation du principe de proportionnalité déjà relevée : une mesure dont la durée est inconnue et potentiellement infinie est, par nature, disproportionnée par rapport au but — légitime en lui-même — de recouvrement des cotisations sociales. Elle transforme une mesure conservatoire en une peine de nature disciplinaire ou pénale, relevant par définition de la seule compétence de l’autorité judiciaire.

CONCLUSION

L’arrêté interministériel n° 00007/MASPEF/MIS/MDN est entaché d’illégalité à un quadruple titre :

il viole la Constitution gabonaise en méconnaissant la compétence réservée de l’autorité judiciaire pour restreindre les libertés individuelles ;

il contrevient aux engagements internationaux du Gabon découlant de la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples et du PIDCP ;

il s’avère contraire au droit positif interne, notamment aux principes du contradictoire, de proportionnalité et aux règles de compétence en matière d’actes administratifs ;

et il instaure enfin une mesure d’une durée indéterminée, en violation du principe de sécurité juridique et des standards africains et internationaux imposant une limitation temporelle à toute restriction aux libertés fondamentales.

Il est en conséquence susceptible d’être annulé par la juridiction administrative gabonaise compétente, voire d’engager la responsabilité internationale de l’État gabonais devant la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples.

Cette perspective n’est pas intéressante pour notre pays. Le gouvernement doit se convaincre que la sécurité juridique qui découle du respect de l’état de droit est une garantie incontournable tant pour les concitoyens que pour les partenaires. Elle rassure les investisseurs.

Le respect du droit n’est pas une faiblesse mais une force.